全面贯彻习近平生态文明思想，践行绿色发展理念，需要解决生态治理和绿色经济发展的巨大资金需求。近年来，国家大力鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性绿色发展基金，我国不少地区积极行动，先行先试，取得了良好的社会、经济和环境效益。

一、发展绿色基金旨在解决生态建设的资金缺口

当前，我国已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的对于优美生态环境需要的新时期。传统经济学认为，环境问题与市场失灵紧密相关，解决环境问题主要依靠政府力量，依靠政府投资。我国环境问题累积速度快、程度重，随着近年来政府环境治理投资的不断加大，生态环境质量总体好转。但持续的生态建设投资需求巨大，如果过分依赖政府在绿色投资中的作用，必然会导致生态环保投资需求与实际绿色投入资金出现较大缺口。

市场经济本质是市场决定资源配置，市场配置资源是通过竞争、供求和价格三大基本要素的相互制约、相互作用，形成强大“合力”，驱动资源自由流动和优化组合。基于长期以来由政府主导经济发展的路径依赖，使得市场自发形成绿色投资的动力不足。解决生态环境保护和生态建设巨大的资金需求，首先要对政府直接投资与强化市场动力予以统筹平衡，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

绿色基金的特点是发挥政府财政资金的引导作用，实现政策性和市场化的有机结合，将分散的可投资资金有效转化为符合绿色经济和绿色产业发展需要的资本金。绿色基金通过市场化机制，将资金、人才、技术等要素向具有发展潜力的绿色企业聚集，推动产业升级，并有助于改善企业的法人治理结构，促进产业结构优化。

培育发展绿色基金，对于动员和激励更多的社会资本和金融资本投入到绿色产业，扩大直接融资比例，解决绿色产业融资渠道单一、融资难、融资贵问题，抑制污染性投资和促进环保、节能、清洁能源等领域的技术进步和成果转化，进一步推动绿色企业创业成长具有重要作用。同时，培育扶持绿色基金快速发展，对于支持各地区生态文明建设，培育新的经济增长点，提升经济增长潜力，推动经济加快绿色转型，实现可持续发展具有重要意义。

二、发展绿色基金重在统筹发挥政府和市场双重作用

绿色基金是以政府有限资金为引导，重要的是吸引社会资本参与，通过市场化运作和政策性支持，有效放大其使用效益。

发展绿色基金要积极发挥政府引导作用，激发市场投资动力。目前我国各地区财政资金用于支持生态建设的资金数量不少，但投资分散，使用效率不够高。建立绿色发展基金，首先要整合现有各类环保专项资金，盘活闲置资源，建立政府引导基金。其次要用足用好排污收费政策、中央环保专项资金政策、初始排污权有偿使用和排污权交易等政策。针对生态保护和生态建设领域的绿色投资需求，明确政府投资方向，确定政府出资的合理规模。建立政府引导基金的关键是明确政府资金的角色定位，严格政府资金的使用边界，以最大限度提高政府资金使用效率。

发展绿色基金要充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立市场化投资机制。政府出资的绿色引导基金要在确保执行国家和本区域绿色发展战略和政策的前提下，按照市场化方式进行投资管理。从我国先行地区的经验看，较为有效的方式是组建绿色基金投资公司来实现基金的市场化运作。政府引导资金先注入到绿色基金投资公司，通过财政的杠杆作用，撬动金融资本和社会资本共同发起设立绿色发展基金，扩大基金规模。绿色基金投资公司代表政府出资，履行出资人职责，实行市场化运营。绿色基金投资公司对绿色发展基金的投资方向和投资原则享有“一票否决权”。公司组建专业化的投资团队并建立商业化的运作机制。

绿色基金实施全过程风险管控，确保基金顺利退出。基金通过托管银行封闭管理来规避风险。对政府投入的引导性资金，是在托管银行内封闭运转，只有完成社会资本融资后，方可从托管银行划拨资金到投资项目上。基金通过市场择优投资项目，最大限度规避投资风险。基金通常采用“股权、债权、担保、破产清算”等方式退出。

三、发展绿色基金必须加大政策支持力度

绿色基金在我国还是新事物，实践中也暴露出一些问题，最突出的是社会资本参与度不够高和投资风险问题。由于绿色发展基金主要投向大气污染防治、水土流失综合治理等领域，这些项目大多投入金额大、投资回报周期长、投资收益相对较低，因此很难吸引社会资金投入。而且，我国各地建立的绿色发展基金，其对接的具体项目往往涉及大量中小企业，由于政府未及时出台有效的风险分担政策，制约了银行和社会资本的投入。为此，加大政策支持力度，提高社会资本参与的积极性，是推动绿色基金发展的关键。

一是出台支持绿色基金的政策组合。要通过放宽市场准入、完善公共服务定价、实施特许经营模式、落实财税和土地政策等措施，对绿色项目实施财政贴息、财政奖励、提供担保增信。特别是要根据国家绿色发展基金建设方案，出台绿色发展基金税收减免方面的优惠政策。

二是建立健全绿色产业项目收益和成本风险共担机制。对于公益性项目，要通过使用者付费、政府付费、财政补贴缺口等方式，适当提高绿色项目回报率，以吸引社会资本投资。政府出资部分可通过社会资本优先分红或放弃部分收益等方式，向社会资本让利；对投资省内成长期科技型绿色企业出现损失后给予一定比例的风险补偿，有效保障投资人的利益，使社会资本能获得合理稳定的收益，真正搭建民间资金与政府项目之间的普惠桥梁。

三是促进基金与绿色项目有效对接。建立绿色项目认定评估体系，保证绿色基金不偏离绿色投向。构建绿色基金及项目交流对接平台，推动资金供需双方加强信息沟通，提高资金使用效率。引导基金管理人在平台上发布基金投资信息，设计投资方案，吸引更多绿色项目申请基金投资；建立省级绿色项目资源库，为基金进行绿色投资提供项目来源。

四是建立健全基金审计监督体系。加强对政府引导基金的预算审计，确保财政资金按照基金章程和年度预算出资。加强对政府引导基金运作监督，确保按照各出资方“利益共享、风险共担”的市场化原则运作，防止明股实债行为发生，杜绝“财政兜底”。加强地方债务审计，把政府引导基金纳入债务审计范围，防止隐性债务借道扩张。

（作者为吉林省委党校经济学部主任、教授）