超越拥堵: 澜湄合作机制的发展路径探析

2020-08-30 09:29:05 金珍

超越拥堵: 澜湄合作机制的 发展路径探析

卢光盛  金 珍 

内容提要湄公河地区制度拥堵的困境由来已久而中国倡导和引领的澜 湄合作机制作为区域合作制度的后来者在相当程度上被视为新的制度竞争者”。 国内外各界更多关注了澜湄合作机制与既有制度的竞争性而大大忽略了二者间的互 补性事实上澜湄合作机制更应该被称为地区合作制度的补充者”。正因如此湄合作机制要突破制度拥堵的困局不仅需要克服制度竞争给制度本身及地区 治理带来的负面影响还应避免单纯制度合作产生的效率低下应该选择制度竞 的发展路径制度竞合即制度竞争与制度合作的融合结合二者的优势超越二 者的缺陷实现竞合各方的双赢乃至多方共赢澜湄合作机制的发展路径选择将 为中国在制度创设和规则创新等方面提供理论参考和经验借鉴也将在实践层面有力 地推动澜湄国家命运共同体的建设是构建周边命运共同体和人类命运共同体的 重要探索

关键词澜湄合作机制; 制度竞合; 澜湄国家命运共同体; 地区治理

(该文发表于《世界经济与政治》2020年第7期)

一 引言 

湄公河地区是中国参与国际区域合作最早和最重要的方向之一构建人类命运共 同体从周边起步的试验田也是中国推动中国东盟命运共同体建设的重要支撑1992 年该地区开启制度化合作进程以来中国一直是重要的参与方和积极的建设者2015 11 中国与缅甸泰国老挝柬埔寨越南五个国家共同发起成立澜沧江湄公河合 作机制( 简称澜湄合作) 在相关国家的共同努力下澜湄合作在制度建设以及各领域务实 合作等方面不断取得新的积极进展已从快速拓展期进入全面发展期从冷战前后较长 的历史时段看澜湄合作的建立和发展尤其是澜湄国家命运共同体建设目标的提出和推 标志着中国与湄公河国家的双边和多边关系进入了历史最好时期。 

然而在湄公河地区已有多项区域性国际制度的背景下澜湄合作作为新来者迟到者同样面临非常复杂的制度环境该地区自冷战结束以来已经建立了数量 众多的国际制度在过去的 30 年里主要经历了两次制度建设的高峰第一次是在 20 世纪 90 年代初随着冷战结束湄公河地区开启了由战场向市场的转变兴起了 以澜沧江湄公河为主轴的制度建设大湄公河次区域经济合作湄公河委员会和 东盟湄公河流域开发合作等制度相继建立第二次是在 2008 年国际金融危机发生 之后随着国际和地区政治经济秩序的发展变化印度日本美国和韩国等地区外国 家相继在湄公河地区建立自我主导的合作平台这些制度在合作成员和议题领域等 方面交错重叠形成了制度拥堵( institutional congestion) 的局面也已成为亚洲竞争性多边主义难题的一部分澜湄合作的行稳致远意义重大为此有必要全面评估该 地区的制度发展环境妥善处理和协调澜湄合作与既有国际制度之间的互动关系定制度间互动的原则和策略

二 反思现有的研究 

湄公河地区地处东亚东南亚南亚三大区域与太平洋印度洋的结合部地缘战 略意义突出多种利益复杂交织成为各方权力和利益角逐的焦点近年来域外国家国际组织对湄公河地区的兴趣和关注度逐步增加资源投入不断加大在该地区制度 化发展的过程中学界对于制度建设的发展路径面临的问题和挑战等进行了长期观 察和思考其中关于湄公河地区制度拥堵以及澜湄合作机制建设的相关研究为 本文提供了有益的线索和启示。 

学界早已关注到湄公河地区为数众多的国际制度以及复杂的制度关系尽管对 制度拥堵的概念缺乏非常准确的定义但其基本内涵是比较清晰的本文认为制度拥堵主要指同一地域或治理领域内多项制度重叠并行层次混乱的制度间状 在制度拥堵的背景下各项制度之间相互竞争相互干预且削弱了治理的有效性。 

制度拥堵的产生源于国际制度本身具体而言在于国际制度受益者的非竞 争性与国际制度的竞争性这两种看似矛盾的特征实则具有紧密的内在关联国际制度一旦形成便成为公共产品具备了公共产品所具有的受益者非竞争性的 本质特征对于湄公河国家而言大多数国家没有能力独立开发宝贵的资源而开发 的综合性又很强只有沿岸国家全面开展合作才有发展前景但内源型资金不足又需 要国际力量的广泛参与因此湄公河国家之间以及湄公河国家与域外国家国际组织 之间开展广泛合作搭建起多个合作平台湄公河地区国际制度的数量不断增长国际制度本身具有竞争性: 一方面国际制度在数量上并不是唯一的当其作为区 域性公共产品体现时更是如此同一地区可能会存在多种区域性公共产品这些公共 产品往往由不同的国家或国际组织主导提供彼此存在利益争夺随着国际制度数量 的不断增加制度之间的竞争就难以避免另一方面国际制度不是一成不变的本身存在兴衰更替的内在规律当前全球和地区层面的新议题大量涌现国际制度更加 需要充分发挥自身效能有效应对相关挑战国际制度调整缓慢或者应对失效时的国际制度就会相应产生茱莉亚·摩尔斯( Julia C. Morse) 和罗伯特·基欧汉 ( Robert O. Keohane) 竞争性多边主义一文中认为对现有国际制度不满的行为 体会通过退出呼吁或者是创建新的国际制度来追求自身的国际议程和政策目标新制度与旧制度在功能上往往存在交叉和重合这会产生替代效应导致新旧制度间 的竞争加剧。 

由此可以发现制度拥堵的两个鲜明表现: 一是在数量上同一区域同一治理 领域有着众多的国际制度早在 1997 唐纳德·韦瑟比( Donald E. Weatherbee) 湄公河地区的合作与冲突一文中就已提出各个国家在湄公河地区有着不同的利 益需求各项合作制度也有着不同的发展战略因此导致合作制度不断增多制度间相 互重叠冲突的问题日益突出贺圣达指出湄公河地区的合作机制具有多样性和 多层次性大体可以概括为由域外国家主导或参与的合作国际组织推动的合作次区 域国家间的合作以及国际非政府组织参与的合作等这种多重合作机制并存的复杂 状况既反映出湄公河地区合作引起了广泛关注和重视也反映出各方的不同利益和 侧重以及各项机制间缺乏总体规划和协调③ 

二是在制度关系上国际制度之间普遍存在竞争关系同一区域或治理领域的 制度密度越高则制度间的竞争越激烈; 某一制度与其他制度存在的交叉重合度 越高其面临的竞争越激烈在湄公河地区美国日本东盟等大国和国际组织的积 极参与使得各方利益交汇重叠从而导致相互竞争相互博弈的局面不断上演中国 与湄公河地区接壤有些国外研究者将湄公河地区称为中国的后院进而格外关注中国参与湄公河地区开发合作的活动以及制度建设2010 吉松秀隆( Yoshimat- su Hidetaka) 湄公河地区区域一体化以及东盟中国日本的政治竞争一文中指 中国与日本在湄公河地区展开了激烈的制度竞争但两国的政策动机存在着明显 差异: 中国主要寻求地区发展与商业利益而日本因自身实力的下降在湄公河地区的 策略由推进经济合作转向针对中国的地缘政治博弈2015 吉松秀隆在美国国和湄公河地区的地缘政治一文中指出美国加强与湄公河地区合作是其重返亚洲战略的一部分旨在应对中国在亚洲日益增长的影响力还有研究者指出印度和中 国分别采取与湄公河国家建立多重合作机制的举措相互较量以赢得利益最大化③ 

湄公河地区的制度拥堵给地区合作带来了诸多负面影响主要在于各行为体特别是 中小国家基于实用主义的态度普遍参与各类相互重叠甚至竞争性的区域合作安排致机会主义盛行各机制之间彼此牵制且机制建设普遍不完善增加了合作中的经济 成本政治和安全成本也在不断增大影响了湄公河地区开发合作的整体进程这对于 一个欠发达地区来说并非幸事湄公河地区的国际机制间需要开展对话和协调⑤ 

制度拥堵的背景下澜湄合作的建立与发展自然颇为引人关注澜湄合作由中 国与湄公河国家共同创建研究者们主要从中国外交政策的变化予以解读认为澜湄 合作是继一带一路”、亚洲基础设施投资银行等全球治理层面的新举措之后中国在 区域层面的具体实践标志着中国在湄公河地区的外交战略更趋于积极主动值得关 注的是国外研究者倾向从地缘政治的视角对澜湄合作进行观察中国推动成立澜湄 合作的动机是什么是为了与美国日本等国家展开新一轮政治博弈吗? 湄公河地区 此前比较有影响力的国际制度是大湄公河次区域经济合作和湄公河委员会澜湄合作是对这些制度的另起炉灶? 相关问题引发持续热议。 

一些研究者主要从澜湄合作的成员构成来进行解读认为澜湄合作是中国在建立 以自身为中心的地区秩序的利益驱动下与湄公河国家加强合作的重要外交实践澜湄 合作机制是中国与美国日本等国家开展地缘竞争的新工具塞巴斯蒂安·比巴 ( Sebastian Biba) 提出澜湄合作的成员包括了澜沧江湄公河流域的六个国家更重 要的是没有任何域外国家作为成员或者参与其中这与湄公河委员会有着大量西方 捐赠国不同也与大湄公河次区域经济合作不同后者由亚洲开发银行发起日本和美 国在其中拥有很大的投票权澜湄合作就是为了排除美国日本等国家的力量中国 将在湄公河地区施展独家影响力② 还有学者关注到澜湄合作的成员中湄公河沿岸 的五个国家均为东盟成员相比海上东盟国家中国对陆上东盟国家有着更大的经济 和政治影响力在其看来中国通过新机制来加强与湄公河国家的合作会影响东盟 国家的团结对东盟原本脆弱的一体化造成挑战”。③ 

此外湄公河发源于中国在中国境内被称为澜沧江澜湄合作以跨境河流的名称 命名也遭到过度解读有观点认为新机制采用澜沧江湄公河这一名称就是中 国意在突出自身位于河流的上游标榜中国在合作中更具优越性和影响力也有观 点认为澜沧江湄公河这一地理标签来命名是中国建立排他性地区机制的有 效方式因为机制名称已经清晰地说明了其成员范围而中国在合作中占据了主导 地位⑤ 

还有些研究者主要从澜湄合作的议题来进行解读认为澜湄合作与湄公河地区既 有制度广泛存在交叉和重叠已经对地区的多项制度构成了挑战对比澜湄合作提出 三大支柱五个优先领域澜湄合作的确囊括了大湄公河次区域经济合作及 湄公河委员会的优势领域因此澜湄合作自创建之初就提出秉持开放包容精神地区内其他机制相互补充协调发展但持怀疑态度的观察者仍然认为澜湄合作与 既有制度的关系仍然有待观察认为澜湄合作已经对旧制度造成了冲击也有研究 者分析指出大湄公河次区域经济合作与澜湄合作在成员构成合作领域和运行方式 等方面的共同点决定了二者存在竞争关系这在一定程度上呈现出前者的发展停滞 甚至后退而后者的影响力在迅速扩大的竞争现状更具争议的是澜湄合作机制 将水资源合作列为优先领域之一那么未来澜湄合作会不会将湄公河委员会取而代 ? 有观点认为湄公河委员会与澜湄合作代表了截然不同的规范和规则: 前者的 水资源合作是基于规则的约束后者则更多依赖于中国的善意还有观点提出推进经济现代化方面中国与湄公河国家有着共同的梦想但是在水资源的可持续开 发和管理方面中国与下游的湄公河国家却是同床异梦”。⑤ 

在关于澜湄合作的争议中这项新制度被普遍视为湄公河地区多项既有制度的 竞争者俨然成为众矢之的”。针对澜湄合作的种种疑虑和质疑不仅影响其合 法性更阻碍了地区合作的深度推进。 

国内外学界主要关注了湄公河地区出现制度拥堵的成因和表现认为制度拥堵增 加了各参与方的合作成本影响了地区治理的有效性阻碍了地区合作的深入推进吁和强调湄公河地区制度间要相互包容加强协调但是对于各项制度而言更深层 次的问题是在制度拥堵的环境下究竟应该如何选择发展路径? 是通过不断开展制度 竞争以实现胜者为王还是通过制度合作实现各方的互利共赢? 相关文献缺乏 对于这一核心问题的深入关注特别是就澜湄合作机制而言在制度数量问题上有最多只有更多的湄公河地区后来者是否必然等于新的竞争者澜湄合作将 与各项既有制度展开激烈竞争吗澜湄合作的发展定位究竟是什么是否可以找到突 破制度拥堵的新路径本文对相关问题进行实证分析和理论探讨

三 澜湄合作: 新来的竞争者

对比湄公河地区的既有制度如果仅仅从地缘政治的视角来进行观察那么很容 易为澜湄合作贴上竞争者的标签但是在准确把握了地区诸多国际制度的特点以 及湄公河地区发展的现实情况之后应该看到相对既有机制而言澜湄合作机制不仅 有着突出的竞争性同时也有着鲜明的互补性将其称为湄公河地区制度的补充者更为恰当。 

( ) 澜湄合作的发展动力源于内力驱动

澜湄合作弥补了中国在地区治理中的不足从湄公河地区制度建立的时间轴来 ( 见表 1) ,澜湄合作似乎就是针对日本湄公河合作”“湄公河下游倡议等制度 而建立然而认为澜湄合作是中国与美国日本等国家竞争的工具的观点忽视了中 国与这些国家的一个重要区别即中国与湄公河国家接壤共同面临澜沧江湄公河 这一国际河流的开发与管理等诸多难题以及由此产生的共同利益与共同需求澜湄 合作的真正驱动力来自区域内部六国同属澜沧江湄公河流域面临发展经济和改 善民生的共同任务也面临全球与地区经济下行压力加大以及传染病防控灾害管理环境问题恐怖主义和网络犯罪等非传统安全威胁带来的挑战域内国家的利益需求 是建立新制度的根本动力。 

对比澜湄合作成立以前湄公河地区制度主要呈现出外力驱动的特性尽管 各项制度都是以湄公河国家为中心的合作圈即湄公河国家是轮毂域外国家是 辐条但域外国家才是推进合作的动力源各项合作倡议议程和资金主要靠域 外国家以及国际组织提供支持并推动湄公河国家更多是配合与跟进此前中国并 没有在湄公河地区的既有制度中居于主导地位六国共同参与的合作平台是亚洲开发 银行( 亚行) 倡导的大湄公河次区域经济合作在经历了 20 多年的快速发展之后济合作产生的积极效应不断向政治安全和社会文化等领域溢出六国面临如何推 进合作深度拓展合作广度以及如何完善制度建设等瓶颈2008 年国际金融危机之 大湄公河次区域经济合作的局限性更加凸显而中国的综合实力不断提升却一直 未能在合作中有效发挥地区大国的应有作用面对地区深度合作的大趋势和大湄公 河次区域经济合作的现实困境澜湄合作应运而生

从大湄公河次区域经济合作的发展成熟到澜湄合作的建立与发展恰恰体现了湄公 河地区合作由外力驱动内力驱动的转变也充分体现出任何区域的和平与发展 只能依靠域内国家自主努力的国际政治经济现实六国有了独立的合作平台共同商讨 和解决地区治理的难题中国成了澜湄合作的引领者和推动者应该看到在地区合作 发展过程中由一个或几个有能力的成员国使用主导权推动地区发展是促进地区合作较 快成熟和及时消除内部不安定因素的重要力量反之若有能力有资源的国家不发挥 引领作用则可能导致合作始终徘徊在低水平和低层次正是有着这些天时”“地利人和澜湄合作机制迅速发展成地区合作的重要平台。 

此外澜湄合作并不是对东盟的分裂而是丰富和完善了中国东盟合作框架中国与东盟在湄公河地区有着广泛的共同利益已经建立起全方位多领域多层次的 合作关系早在 1996 当时的东盟七国与老挝缅甸柬埔寨中国共同成立湄公河流域开发合作”。此后积极参与湄公河地区合作成为东盟增强成员国 间相互信任凝聚成员国向心力的重要举措缩小发展差距成为东盟内部重要且长期 优先的领域经过多年的发展尽管已经取得了很多重要成果但是相对东盟其他 成员湄公河地区国家的发展仍然比较滞后东盟国家间存在的发展差距是东盟实现 一体化面临的重大挑战

2012 泰国率先提出加强湄公河地区合作的倡议中国政府给予积极回应2014 11 中国国务院总理李克强在第 17 次中国东盟领导人会议上提出促进东盟次区域发展中方愿积极响应泰方倡议10+1框架下探讨建立澜沧江湄公河对话合作机制并于明年适时举行外长会和外交高官会”。该倡议得到了东 盟的支持会后发表的第十七次中国东盟领导人会议主席声明中明确提出: 们支持中国与湄公河流域国家开展更紧密的次区域合作我们欢迎泰国提出的澜沧 湄公河次区域可持续发展倡议该倡议将有助于缩小东盟国家间的发展差距们欢迎中国和湄公河次区域国家探索建立相关对话与合作机制的可能性。”由此湄合作进入实质性构建阶段⑤ 

2015 年年底东盟宣布东盟共同体正式成立2016 3 澜湄合作首次领 导人会议召开会议通过的三亚宣言明确提出: 澜湄合作应秉持开放包容精 与东盟共同体建设优先领域及中国东盟合作全面对接与现有次区域机制 相互补充协调发展。”澜湄合作的发展有利于促进各成员国的经济社会发展和 可持续增长也有利于缩小东盟国家间的发展差距推进东盟共同体建设和一体化进程

( ) 澜湄合作弥合了大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会之间的裂隙 

大湄公河次区域经济合作与湄公河委员会都是在湄公河地区比较有影响力的 制度但二者有着明显区别前者包括了澜沧江湄公河沿岸的所有国家具有广 泛的代表性不过从制度建设来看尽管水电开发农业旅游和航运等诸多领域 都涉及河流本身但是水资源管理这一个核心问题长期未纳入大湄公河次区域经 济合作框架内尤其是 2009 年以来实施扩大次区域能源合作行动路线图和加 快构建区域统一电力市场等举措引发多方关于水资源开发环境保护等问题的争 议与批评后者则是一个致力于水资源开发与管理的政府间组织其成员仅有柬埔 老挝泰国和越南这也使得其权威性和有效性大打折扣事实上自成立以来二 者就存在严重脱节20 世纪 90 年代及 21 世纪初前者推进的一些重大项目与 后者的任务直接相关如老挝在湄公河支流修建大坝启动澜沧江疏浚项目等后者处于边缘化的地位与此同时湄公河委员会制订了地区发展的计划提出与 大湄公河次区域经济合作等制度协调推进地区经济一体化但该战略的实施举步 维艰在区域电力贸易等项目上两项制度间缺乏协调难以实现对国际河流的有 效治理④ 

在气候变暖与水资源稀缺不断加重的时代背景下水资源安全日益成为湄公河地 区合作的重要内容湄公河地区的双边和多边合作机制应该开展更多的合作而非相 互竞争更有效的合作框架应该是沿岸所有国家都平等地参与并且能够有效避免 外部干预这意味着在跨界水资源治理问题上要平衡各方利益就迫切需要建立一个强 有力的制度澜湄合作就是因水而生水资源合作作为优先领域之一已经有了积极的进展2017 6 月澜湄水资源合作中心成立主要支撑六国在技术交流研究信息共享和能力建设方面的合作2019 12 首次澜湄水资源合作部长级会议在 北京举行会议通过澜湄水资源合作部长级会议联合声明澜湄水资源合作项目 建议清单》。其间澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处签署了谅解备忘录双方将主要通过水资源及相关资源开发与管理的经验分享数据与信息交换监测合评估和研究知识管理和相关能力建设的方式共同推动流域国家经济社会的可持 续发展① 

当前澜沧江湄公河的跨界治理领域有着众多合作机会如果不立即采取行动未来将会面临巨大挑战地区的和平繁荣与可持续发展掌握在沿岸国家的手中作为上游国家中国积极引领和推进澜湄合作与湄公河国家加强水资源合作与管理体现了大国责任与担当

更深层次地看澜湄合作并不是大湄公河次区域经济合作的替代品”。由于这 两项制度的成员一致在合作领域机制框架运行方式和合作目标等方面相似或是重 大湄公河次区域经济合作被认为受到威胁这不仅仅是一些域外国家的观察者的 看法湄公河国家的一些政府官员和学者也对二者的关系表示了疑虑和担忧认为二 者将不可避免地展开激烈竞争① 

实际上仅从目前这两项合作制度对地区合作项目的资金支持来看就可以发现澜 湄合作与大湄公河次区域经济合作有着较大差距2016 年在澜湄合作首次领导人会 议上中国提出设立澜湄合作专项基金在此后 5 年提供 3 亿美元支持六国提出的中 小型合作项目设立 100 亿元人民币优惠贷款和 100 亿美元信贷额度包括 50 亿美元 优惠出口买方信贷和 50 亿美元产能合作专项贷款用于支持地区基础设施建设和产 能合作项目澜沧江湄公河合作五年行动计划( 20182022) 提出积极争取亚 洲基础设施投资银行丝路基金和亚洲开发银行等金融机构支持相比澜湄合作还 在探索构建稳定和可持续的多元融资体系而言大湄公河次区域经济合作显然更具优 2018 年召开的第六次领导人会议上通过的2022 区域投资框架规定了未来五年的优先项目清单包含 227 个投资和技术援助项目总金额约 660 亿美元此外澜湄合作实施的项目多为试点性质以早期收获为主而长期性的综合性的合作项目 还没有具体实施投入的资金也相对有限这也表明澜湄合作在很大程度上仍处于起 步阶段这些初始项目为澜湄合作提供了学习机会随着澜湄合作的成熟其在地区治 理中的影响力会不断增强但是迄今为止澜湄合作并没有对大湄公河次区域经济合 作造成重大冲击和挑战而是为地区治理提供了新的平台和机会。 

应该看到无论是澜湄合作的深入推进还是大湄公河次区域经济合作的可持续性 发展都面临如何应对国际和地区格局发展变化所带来的新机遇新挑战以及如何满 足域内六国向更高层次合作目标迈进实现深度利益融合的现实需求从湄公河地区 发展的现实情况来看各国经济社会的发展水平仍然比较滞后传统安全问题与非传 统安全问题相互交织要实现地区繁荣与发展仍然任重而道远仅依靠某一个合作平 台的资金技术和智力支持是远远不足的需要多方协力共同推进以两项制度都非 常重视的基础设施建设为例加强基础设施互联互通是湄公河地区在新阶段的关键动 力与推动地区经济繁荣的新增长点但就湄公河国家基础设施现状而言尽管经过多 年的建设已取得积极成效不过仍然普遍水平较低( 见表 3) ,需要进一步增加资金和 技术投入。

在过去的 20 多年里大湄公河次区域经济合作已经为地区的发展投入了大量 资金和技术支持澜湄合作的建立与发展也将提供更多的机遇和动力毕竟地区 制度的建设是为了更好地实现地区治理形象地说如果湄公河地区制度有着共同 敌人这个敌人应该是地区治理中的难题而非某项制度或其中出资的国家如果敌人是贫穷落后那么自然应该欢迎任何有兴趣参与终结贫穷和落后的玩家”。

( ) 澜湄合作是湄公河地区既有制度的补充者” 

在澜湄合作建立以前湄公河地区的确已经建立了众多的国际制度但是这些 制度并未有效解决各国面临的共同问题湄公河地区既有制度间竞争有余而互补 不足澜湄合作的建立契合地区发展的现实需要恰逢其时澜湄合作作为湄公河 地区的新制度也必然与既有制度有着紧密关联毕竟新制度的创设本身就是由 旧制度所培育出来的相互信任感而得到促进国际制度很少从混乱中出现相反新旧制度之间是彼此相互依赖的”。澜湄合作成员的广泛性合作领域的综合性 以及与多项制度的互补性使其成为湄公河地区既有制度的补充者”。澜湄合作 自起步以来多次在相关合作文件中强调与区域 /次区域合作制度之间相互补充协调发展”。② 

然而在制度拥堵的地区环境下相比竞争者而言湄公河地区既有制度补充 的身份对澜湄合作未来的发展提出了更高要求这意味着澜湄合作需要不断提 升制度有效性保持和发展自身的制度优势和竞争力才有能力在各项制度间展开补 充与协调同时澜湄合作需要与既有制度展开切实的合作才有可能真正提升地区 治理的水平这对于澜湄合作来说将是一个不小的挑战明确澜湄合作的发展定位可以为澜湄合作指明正确的发展路径在推进澜湄合作机制的发展进程中中国作为 其中的重要一员中国东盟合作中的重要一方东盟湄公河流域开发合作和大湄 公河次区域经济合作等制度的主要成员以及湄公河委员会的对话国应该发挥关键 作用

四 制度竞合与澜湄合作机制的发展路径 

正所谓愚者求异智者求同仁者求通澜湄合作作为湄公河地区制度的充者不可能简单地在制度竞争制度合作中做出选择而应该积极探寻新的 发展路径要突破制度拥堵的困局就不仅需要克服制度竞争给制度本身及地 区治理带来的负面影响还需要避免单纯制度合作而产生的制度效率低下针对 湄公河地区制度发展的现状澜湄合作应该通过制度竞合完善制度建设切实降低 各参与方的合作成本实现高效的地区治理。 

竞合( co-opetition) 是经济学和管理学中的重要概念指竞争( competition) 与合作( cooperation) 相互结合相互融合的状态其源于激烈的市场竞争中人们 不仅认识到单纯竞争过度竞争造成的不良后果也日益认可合作的优势和效果竞合可以弥补竞争及合作的劣势并结合二者优势竞 合观念的提出是人们 对于竞争与合作关系的一种全新认识对于国际关系理论与实践也是重要的借鉴 和启示。 

可以认为制度竞合( institutional co-opetition) 就是制度间开展竞争性合作与合作 性竞争的过程和状态( 见图 1) 相较而言制度竞争是寻求个体利益最大化制度合 作是寻求整体利益最大化; 制度竞合则是包容了竞争与合作实现制度竞争与制度合 作的融合首先制度竞合结合了制度竞争与制度合作的优势制度竞争可以促进制 度效率的提高和资源的有效利用制度合作有利于降低交易成本和促进共同利益的 形成其次制度竞合可以克服制度竞争与制度合作各自的不足制度间过度竞争必 然会弱化制度效率降低收益反之过度强调合作不仅本身就缺乏现实基础更可 能导致制度丧失自身的优势和资源而制度竞合可以有效避免两败俱伤降低资源的 浪费实现竞合各方的共赢。 

制度竞合必然要经历较长时期的艰难博弈主要表现在三个方面一是具有竞争 与合作的两面属性竞争与合作没有主次从属的明显差别二者也不是截然分开的更多的情况下是一种相互依存此消彼长的状态二是制度竞争所产生的摩擦有时可能会表现得比较直接甚至比较激烈但总体是可控可协调的三是制度竞合不断重 塑着地区治理的理念与实践会逐步形成制度间的共治与分工的局面进一步推动地 区新秩序的构建制度竞合是制度各参与方各利益相关方相互谈判相互妥协的过 程与结果必然受到各行为体的利益目标或偏好的影响值得注意的是对于国际体 系中处于上升中的( rising) 行为体而言实现制度竞合发展不仅契合自身利益有利于地区治理目标的实现这些行为体过去在国际制度的制定上往往处于被动接 受的状态但是随着其综合实力的提升和国家利益的拓展若要在国际体系内发挥建 设性作用增加在地区治理中的话语权就必然要经历由参与国际制度到改造创设国 际制度的转变在这一过程中推进创设制度与既有制度竞合发展就是一个自然的经济的甚至可能必不可少的策略选择同时也是设置议程和制定规则能力提升的具体 体现

制度竞合应根据相关制度的实际情况来具体开展和推进实现在提升制度自身竞 争力的同时进一步增加制度间合作制度竞合可以采取先易后难循序渐进的方式第一制度间可以通过探究彼此的共同之处增加交流和合作的机会降低冲突的可能 塑造合作预期与合作空间第二通过制度化的安排搭建有利于制度合作的架 特别是在新旧制度竞争的情况下旧制度往往担心新制度会采取新的规范和行为 规则抵消和挤压其权威和影响力因此在初始的制度安排中新制度可以通过与旧 制度建立固定化的联系保持沟通和交流的渠道第三制度间选择一些技术性的或是较少争议的领域展开合作形成合理的利益分配和捆绑进一步形成制度的自我 约束第四实现制度间在决策程序上的合作建立和完善科学决策降低相关制度的 成本提高决策的效率总体上制度间互动联系的制度化程度越高制度竞合的水平 也就越高。 

制度拥堵是澜湄合作长期面临的困境澜湄合作与湄公河地区的既有制度将 长期共存。“由于边际成本低于平均成本制度一经建立就能够稳定地维持下去有制度仍有其生命力和发展潜力尽管既有制度存在一些不足和缺陷但是并没有 腐朽到必然消亡而澜湄合作作为地区制度的后起之秀也必然经历产生发展到 成熟的过程即使有望后来居上其作用的发挥以及影响力的提升仍然有待时日毕竟建立国际制度本身不是目的目的在于通过制度的创设来解决实际问题对于澜湄合作机制的发展路径选择而言制度竞争与制度合作拥有共同的焦点哪种路径能够真正提升澜湄合作的有效性并且为地区带来真实且持久的和平稳定 与繁荣因二者皆有利弊特别是在澜湄合作与诸多既有制度兼具竞争性与互补性的 前提下将制度竞争与制度合作相融合应该成为澜湄合作突破制度拥堵的理想 路径。 

第一从澜湄合作制度建设的前景来看制度竞合是必然的选择澜湄合作起 点高发展快但是新制度在建立之初虽然有着强劲动力但若要保持长期的活力还需要不断实现自我完善制度竞争的压力可以推动制度功能的改进进一步提升 其竞争力从而有利于实现更加有效的治理但是如果澜湄合作与既有制度一味 追求制度竞争不仅会弱化自身的发展基础降低各成员的预期收益还可能引发域 外国家的对抗继而导致澜湄合作的计划或项目频频被政治化成为一场场国际 政治博弈。 

制度合作则可以在一定程度上回应新制度引发的外部政治反应化解多边阻力和 政治风险同时使新制度获得更多支持也就越有利于新制度的建设和发展相比大 湄公河次区域经济合作湄公河委员会等有着较为悠久发展历史的国际制度而言湄合作才刚刚步入正轨整体上还处于经验摸索阶段有着向其他制度学习的空间比如大湄公河次区域经济合作已经积累了近 30 年的实践经验建立了良好的运营体拥有充足的项目储备对地区经济合作有长远规划这些对于澜湄合作来说都具有 重要借鉴意义特别是在项目开发与资金管理方面尽管亚洲开发银行每年投入到合 作中的资金比较有限但是资金使用效益很高同时亚洲开发银行很好地把握了技 术援助赠款与贷款的关系使得贷款项目的资金准备比较充足项目实施具备较好的 政治和民意基础也保证了资金使用和项目实施配合得当运作良好大湄公河次区 域经济合作在一定程度上已经成为地区制度的一种标杆其治理经验值得澜湄合作借 否则澜湄合作独自摸索的学习成本太高并且会长时间裹足在全面铺开低效运作 的层次湄公河委员会在水资源管理方面积累了大量的知识和经验较为成功地缓解 了湄公河国家间的利益冲突澜湄合作与湄公河委员会可以进一步加强相关信息 的交流展开务实合作这将有利于缓和上下游国家间在水资源开发管理方面的不信 也将对于流域的整体开发起到积极作用此外尽管澜湄合作与日本湄公河 合作湄公河下游倡议等制度之间存在竞争的一面但并不是零和关系彼此有着 合作的空间可以相互取长补短共同提高地区治理水平。 

第二从澜湄合作成员国的利益来看制度竞合是现实的明智选择在澜湄合作 的发展路径选择上必须充分考虑湄公河国家为诸多国际制度的主要成员这一现实从湄公河地区制度的特点可以看到对湄公河国家而言无论是澜湄合作与大湄公河 次区域经济合作还是澜湄合作与日本湄公河合作湄公河下游倡议恒河湄公河 合作韩国湄公河合作等从来就不是非此即彼的选择题湄公河国家喜新是并不厌旧”。制度间的竞争可以给湄公河国家更大的选择空间和战略自主性获得更多的尊重援助和外交资源制度间的合作也契合其维护地区稳定与发展的内 在愿望大国若一味追求制度竞争以战胜对手为目标会严重破坏地区的发展进程更会使得湄公河国家被迫选边站从而损害其实际利益。 

对中国而言湄公河地区在中国的周边外交中可谓重中之重面对该地区度拥堵的困局中国需要提出更具价值和创造性的地区治理理念和正确的策略选 以引领澜湄合作在湄公河地区的发展以及地区新秩序的构建尽管中国在某些 方面已经具备全球性影响力但总体上仍然是一个地区大国中国的实力远没有强 大到让外部世界作出改变来适应自己的程度若执意追求制度竞争将会给周边地区带来更多不确定性这种不确定性进而会带来疑惧增加制度参与方的安全焦 并可能进一步引发域外国家的干预如在中美关系上政界与学界都有观点提 出中美两国应打造合竞关系或是建立竞争伙伴类似观点都强调竞争与合 作应该共存中国本身也不可能在冲突或竞争思维方式下实现自身利益的最大 同时应认识到湄公河地区的一些国家对中国抱有疑虑在所难免其将长期奉 行在大国间寻求平衡的战略中国应站在更高和更长远的立场上充分考虑湄公 河国家的发展诉求协调各大国在湄公河地区的战略利益和重大关切共同促进地 区和平与繁荣。 

五 中国推进澜湄合作与既有制度竞合发展的选择 

任何国家的全球影响力多发端且首先施展于周边地区中国与湄公河国家 同饮一江水命运紧相连中国是上游国家也是地区合作中的大国在引领和 推进澜湄合作机制的发展进程中不可避免地要承担更多的责任和更大的成本中国应在积极有为的同时采取因地制宜的策略以切实推进澜湄国家命运共同 的构建使其成为中国东盟命运共同体人类命运共同体的示范和 样板

( ) 充分发挥中国在澜湄合作机制中的建设性作用 

中国应抓住湄公河地区合作由外力驱动转向内力驱动的发展契机与时俱 进地在地区合作中发挥重要作用不断完善和加强澜湄合作机制建设进一步提升澜 湄合作的影响力要践行的周边外交理念充分把握好区域公共产品 在合作中的供给与需求主动提供政治安全经济发展和社会文化三大类别的区域公 共产品当前在澜湄合作机制下可逐步推进疫后复苏促进经济发展同时将粮食安扶助贫困人口治理非法移民等议题纳入其中要以适时适度适合为标准充分 顾及湄公河国家和民众的舒适感获得感和被尊重感通过更加广泛的互惠互利合 使湄公河国家能够更多地分享利益在商贸和投资等项目中要恪守与尊重东道 国法律法规和民俗文化重视提高商品和项目的品质积极实施本土化战略认真 履行企业社会责任在老挝缅甸柬埔寨等国通过开展公共卫生水污染防治和减 贫经验分享等公益类活动使湄公河国家及普通民众能够更多地分享中国发展的经验 和成果此外应在合作中注重构建中国特色大国外交话语体系让湄公河国家及国 际社会了解中国为地区发展所带来的实惠针对合作中出现的一些误解和疑虑要及 主动地掌握话语主导权避免舆论政治化甚至军事化通过加大对湄公河国家的 民生帮扶和援助宣传力度注重体现中国善意和大国责任突出合作共赢营造良好舆 论环境推动中国威胁论转为中国机遇论”。

( ) 构建湄公河地区诸制度的对话与协调平台 

澜湄合作与既有制度的竞合发展只能通过主动协调和大胆博弈来赢取要推动 各项制度的相关方在关键领域开拓坦诚对话彼此真正倾听切实解决各方的合理关 形成利益的捆绑在制度建设上现阶段主要可以从两个方面着手推进湄公河地 区的制度竞合: 一是搭建一个区域内诸合作制度交流和协调的平台探索通过中国东盟( 10+1) 领导人会议等平台推进地区诸多边双边合作制度的协调继续推进澜湄 合作助力东盟共同体建设此外在澜湄合作与湄公河委员会已经搭建起合作渠道的 基础上可以进一步争取大湄公河次区域经济合作等机制的加入通过逐步建立稳定 的制度化联系各项机制间可以信息分享经验交流规划对接和争端解决进一步寻 求开展灵活有效的合作以切实降低制度冲突与合作成本在一定程度上也将降低 其他参与方对于中方合作议程的疑虑及排斥二是探索澜湄合作领导人会议和大湄 公河次区域经济合作领导人峰会结合的可能性按照相关约定前者每两年举行一 后者每三年举行一次这种情况会导致两者在同一年份举行此前2018 1 月召开了澜湄合作第二次领导人会议同年 3 月召开了大湄公河次区域合作第六次领 导人峰会2024 年两项会议将再次出现重合若持续下去势必增加各方参与合作 的成本可以考虑由中方出面先从二轨1.5 层面推动湄公河区域内诸合作 制度的对话协调议程进一步培养官方和智库的有效合作鼓励拓展国际对话渠道建起政府与智库的有效合作机制和政策储备手段

( ) 实施制度竞合的早期收获项目

在合作项目方面要充分调动泰国老挝和柬埔寨等国家的积极性和主动性通过湄公河国家的牵线搭桥为地区合作制度的竞合发展发挥积极作用进一步促进 澜湄合作与地区既有制度的对接和整合实现各参与方及地区利益的最大化目前澜湄合作与大湄公河次区域经济合作湄公河委员会等制度均以项目为导向可以对 相关制度平台下的优先项目进行筛选整合资金技术和人员等优势资源予以重点推 特别是在新冠肺炎疫情蔓延的情况下老挝缅甸和柬埔寨等国落后的公共卫生 系统面临严峻考验澜湄合作与大湄公河次区域经济合作可以在疫情防控方面展 开合作提升地区国家共同应对突发公共卫生事件的能力此外还可以积极探索新的 合作领域在专家工作组规划对接议事规则和争端解决等技术层面以及政治互信构建共同体意识等方面展开合作争取在基础设施区域产业链数字经济跨境公共 卫生水资源保护和气候变化等方面尽快确立一批早期收获项目通过开展互惠互 利的合作加快构建信任体系形成示范和带动效应推动湄公河地区制度竞合关系的 塑造

( ) 与域外国家在湄公河地区展开第三方市场合作” 

在中国与湄公河国家合作深化的进程中也必须恰当认识东盟美国日本印度 等国际组织及国家在湄公河地区的利益全面考虑中国与美国日本等国家间的竞争 与合作使之走向良性竞争轨道在实践层面可以通过澜湄合作大湄公河次区域经济 合作等平台探索和推进第三方市场合作”。“第三方市场合作是开放包容务实有 效的国际合作模式有利于将中国的优势产能发达国家的先进技术与广大发展中国 家的发展需求有效对接实现1+1+1>3的合作共赢2018 年以来中国与日本 在推进第三方市场合作方面达成多项共识在湄公河地区重点推进泰国东部经济 走廊建设已经取得初步成果应以此为契机进一步推进澜湄合作与大湄公河次 区域经济合作日本湄公河合作等制度的协调在基础设施建设金融能源环保及 减贫等领域开展合作还可以考虑与韩国新加坡等国通过相应的合作制度经过博 弈和理性的利益权衡在湄公河地区开展三方或多方合作以有效推进湄公河地区分 工治理将各方利益紧密联结形成你中有我我中有你的命运共同体通过在湄公 河地区的实践为构建人类命运共同体进行探索和建立示范

六 结论 

周边是中国安身立命之所发展繁荣之基而湄公河地区又是中国周边最有 基础和条件的先行先试区”。因此在这样的区域推动制度建设对中国而言是一个 具有重要理论和实践意义的任务本文认为在制度拥堵的湄公河地区澜湄合作 机制可以并且能够与既有制度成功塑造竞合关系这种竞合将是一个动态长期的过 其核心在于在竞争中增进合作在合作中规范竞争这一过程将推动地区新秩序 的构建也将推动中国以更大的责任和担当在地区甚至更大范围的治理中发挥更加 积极的作用。 

不过中国并不是湄公河地区新秩序构建的唯一主导因素其发展前景不仅取决 于中国或是相关大国的主观战略资源投入和客观国际环境现实也依赖于参与合作的 湄公河国家对地区秩序构建的认知及努力中国域外大国与湄公河国家三方的谈 妥协和博弈将最终决定制度竞合的结果也影响和决定着地区秩序的结构和走向不排除域外大国有可能推动湄公河地区形成新的制度安排或对原有制度安排进行调 整或改造来对冲中国在本地区制度建设的尝试当前推进湄公河地区制度竞合仍充 满挑战但是中国处于相对主动的位置有着较大的成功可能。 

当今世界正经历着百年未有之大变局更多的地区将可能出现类似制度拥堵的现象这将成为区域性国际制度建设面临的共性难题湄公河地区的区域性国际制 度普遍具有制度化程度较低约束力较弱的软制度特征有着较强的弹性与较大的 张力这使得各个区域性国际制度间竞争与合作的回旋空间更为广阔也使得该地区 更有可能率先探索出一条超越拥堵的制度竞合模式在一定区域内权力分配格局 相对稳定的情况下新兴制度建设本身便是与地区现行秩序互动并在互动中重塑地区 秩序的过程制度的建设与秩序的演进是同步的通过制度竞合促进自身的调适优化 是新兴制度建设的题中应有之义中国作为澜湄合作的引领者推进其与地区其他制 度的竞合发展不仅是当下中国推进澜湄合作深入发展的务实选择更是构建周边命运 共同体乃至人类命运共同体的重要探索方向

参考文献:略

注:原文中图表未附,详表请参阅原文。

责任编辑:粟国康

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    澜湄合作机制的发展路径选择将为中国在制度创设和规则创新等方面提供理论参考和经验借鉴。
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